评价机构：无锡东林会计师事务所有限公司

　　评价组负责人：     吴维斌    

　　评价时间：     2018年4月-7月  

 

2015-2017年度无锡市教育发展专项资金
学前教育经费绩效评价报告

　　一、前言

　　学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。发展学前教育，应当坚持公益性和普惠性，实行政府主导、社会参与、公办民办并举的办学体制。县级以上地方人民政府应当保障学龄前儿童能够平等接受基本的、有质量的学前教育。有条件的地区可以实行免费学前教育。设区的市、县（市）人民政府应当将学前教育设施布局纳入城乡规划，预留符合规定要求的学前教育设施建设用地；应当根据本行政区域城乡规划，具体制定和调整学前教育设施布局专项规划，满足学龄前儿童就近入园的需求。

　　县级人民政府和乡镇人民政府、街道办事处应当共同分担学前教育财政经费，加大财政性学前教育经费的投入，保证学龄前儿童人均学前教育经费、人均公用经费逐步增长。财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于百分之五。

　　省、设区的市人民政府应当通过专项资金、奖励补助等方式，对各地发展学前教育给予支持，并向经济薄弱地区和农村倾斜。

　　无锡市决定于2016-2020年在全市实施第二期学前教育五年行动计划。关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见（锡教发﹝2015﹞188号）提出的任务是：建成布局合理、资源充足、公益普惠、队伍优良、水平领先的学前教育公共服务体系，率先全面实现学前教育现代化。到2020年，全市新建、改扩建幼儿园150所以上；全市95%以上的幼儿园建成省、市优质幼儿园，90%的幼儿园建成省优质幼儿园，100%的村幼儿园建成市优质幼儿园，90%以上的幼儿在公办幼儿园或普惠性民办幼儿园就读；幼儿园教师持幼儿教师资格证比例达到85%以上，大专及以上学历达100%，其中本科学历达80%。依托幼儿园和社区开展0—3岁婴幼儿早期教养指导服务。

　　根据上述文件要求，开云网页版在年度教育发展专项资金预算中设立并申报了学前教育专项经费预算。

　　预算部门：开云网页版。教育行政主管部门，主要职责中包含贯彻执行教育方针、政策、法律、法规；拟订教育工作的地方性法规、规章和政策；编制地方教育事业发展规划和年度计划，指导全市教育改革工作；统筹规划全市学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、成人教育以及特殊教育和社区教育工作，以及统筹管理教育经费。拟订全市教育经费筹措、经费使用管理、教育收费等方面的政策；统筹规划和宏观管理市区学校基本建设等内容。通过专项资金、奖励补助等方式，对各地发展学前教育给予支持，并向经济薄弱地区和农村倾斜。

　　本次评价的学前教育经费安排的具体项目内容有：“幼儿教育公用经费”、“ 学前教育现代化提升工程专项资金”、“实验幼儿园新园建设项目”、“学前教育设备费专项”、“学前教育信息化建设专项”、“直属学校校本培训专项”、“幼儿学前教育研究费”、“市属学校特色课程开发与建设经费”、“学前教育发展引导经费”、“幼儿园实施科学保教实验项目”、“推进0-3岁早教工作专项”、和“省、市幼儿园课程游戏化项目奖补”。

　　二、专项经费预算安排及执行情况

　　1. 专项经费预算安排情况（详见表一）

　　2015年，无锡市教育发展专项资金学前教育经费年初预算2278.15万元，年度执行中，报经市分管领导批准，调减预算500万元，调整后预算数为1778.15万元，预算调整率为21.95%。

　　2016年，无锡市教育发展专项资金学前教育经费年初预算3308.18万元，年度执行中，未调整预算。

　　2017年，无锡市教育发展专项资金学前教育经费年初预算2022.8万元，年度执行中，报经市分管领导批准，调减预算80万元，调整后预算数为1942.8万元，预算调整率为3.95%。

　　表一：

2015-2017年度经费预算、调整及执行情况统计表

序号	项目名称	年初预算（万元）	预算调整（万元）	调整后 预算数（万元）	本年已 执行数（万元）	预算调整率 （%）	预算执行率（%）
1	2015年度学前教育经费	2278.15	-500	1778.15	1778.15	21.95%	100%
2	2016年度学前教育经费	3308.18		3308.18	3249.29	0.00%	98.22%
3	2017年度学前教育经费	2022.8	-80	1942.8	1940.59	3.95%	99.89%

　　2. 专项经费预算执行情况

　　2015年，无锡市教育发展专项资金学前教育经费实际支出1778.15万元，预算执行率为100%。

　　2016年，无锡市教育发展专项资金学前教育经费实际支出3249.29万元，预算执行率为98.22%

　　2017年，无锡市教育发展专项资金学前教育经费实际支出1940.59万元，预算执行率为99.89%。

　　各年度具体使用明细如下：

　　2015年学前教育经费使用情况表

序号	专项资金内容	使用单位	金额（万元）
	学前教育专项	合  计	1778.15
1	幼儿教育公用经费	小计	108.15
		无锡市实验幼儿园	34.37
		无锡市阳光实验幼儿园	41.02
		无锡市妇联实验托幼中心	32.76
2	幼儿学前教育研究费	无锡市教育科学研究院	20.00
3	学前教育现代化提升工程专项	无锡市阳光实验幼儿园	150.00
4	实验幼儿园新建项目	无锡市实验幼儿园	1500.00

　　

2016年学前教育经费使用情况表

序号	专项资金内容	使用单位	金额（万元）
	学前教育专项	合计	3249.29
1	幼儿教育公用经费	小计	118.18
		无锡市实验幼儿园	29.82
		无锡市阳光实验幼儿园	50.28
		无锡市妇联实验托幼中心	38.08
2	直属幼儿园校本培训专项	小计	40
		无锡市实验幼儿园	20
		无锡市阳光实验幼儿园	20
3	幼儿学前教育研究费	无锡市教育科学研究院	20
4	市属学校特色课程开发与建设	无锡市实验幼儿园	30
5	学前教育现代化提升工程专项资金	无锡市阳光实验幼儿园	141.11
6	实验幼儿园新园建设	无锡市实验幼儿园	2000
7	幼儿园植物教学场所建设	无锡市阳光实验幼儿园	200
8	学前教育发展引导经费	市区合计	500
9	幼儿园实施科学保教实验项目	市区合计	100
10	推进0-3岁早教工作专项	市区合计	50
11	省、市幼儿园课程游戏化项目	市区合计	50

2017年学前教育经费使用情况表

序号	专项资金内容	使用单位	金额（万元）
	学前教育专项	合计	1940.59
1	幼儿教育公用经费	小计	122.8
		无锡市实验幼儿园	31.2
		无锡市阳光实验幼儿园	54.16
		无锡市妇联实验托幼中心	37.44
2	直属幼儿园校本培训专项	小计	30
		无锡市实验幼儿园	20
		无锡市阳光实验幼儿园	10
3	幼儿学前教育研究费	小计	20
		无锡市教育科学研究院	14
		滨湖区	6
4	直属学校特色课程开发与建设	小计	20
		无锡市实验幼儿园	10
		无锡市阳光实验幼儿园	10
5	学前教育现代化提升工程专项资金	无锡市阳光实验幼儿园	199.92
6	实验幼儿园新园建设	无锡市实验幼儿园	1000
7	直属学校教育设备费	无锡市实验幼儿园	49.88
8	直属学前教育信息化建设专项	小计	28
		无锡市实验幼儿园	18
		无锡市妇联实验托幼中心	10
9	学前教育发展引导经费	市区合计	220
10	幼儿园实施科学保教实验项目	市区合计	100
11	推进0-3岁早教工作专项	市区合计	50
12	省、市幼儿园课程游戏化项目奖补	市区合计	100

　　三、评价结果及主要绩效

　　评价结果：2015--2017年无锡市教育发展专项资金学前教育经费绩效评价得分 77.5分，评价等级为 良好 ，具体绩效评价指标得分情况详见附件1：“绩效评价指标体系评分表”。

　　主要绩效：

　　1．学前教育经费投入完全达标

　　学前教育经费已经纳入各级财政保障范围，制定了公办幼儿园年生均经费拨款标准，公办幼儿园的运行经费可以得到保障。2015年、2016年、2017年无锡市（不包括江阴、宜兴两市）学前教育国家财政性经费分别为5.36亿元、5.8亿元、6.04亿元，占国家财政性教育经费的比例分别为7.24%、7.26%、6.65%，均超过省标准要求。

　　2．学前教育资源逐步增加

　　从2011年起，市政府把每年“按省、市优质幼儿园建设标准新建（改扩建）幼儿园30所以上（含江阴、宜兴）”列入为民办实事项目。为此，市财政局、市教育局制订了《无锡市新建改扩建幼儿园奖补资金管理办法》，鼓励按照优质园的要求新建和改扩建幼儿园。2015年我市新建、改扩建幼儿园35所，其中市区27所；2016年全市新建、改扩建幼儿园37所，其中市区30所；2017年全市新建、改扩建幼儿园35所，其中市区28所。增加了学位、改善了办学条件，部分缓解了目前我市学前教育资源紧缺的现状。

　　3．引导内涵发展提升保教水平

　　一是开展科学保教实验园建设工作，促进保教质量进一步提高。二是以省、市幼儿园课程游戏化建设项目为抓手，工作力度不断加大，促进幼儿园课程游戏化建设全覆盖。三是市教育科学研究院积极做好全市学前教育的研究和指导工作。以课程游戏化项目建设为载体，带动全市幼儿园课程改革的持续深化。

　　4．早教工作稳步推进

　　2015年下半年0—3岁早教工作回归教育主管后，教育局在充分调研的基础上，积极推进早教工作。一是鼓励有空余资源的幼儿园向下延伸开办托班。二是依托市教育学会，认真开展早教志愿者培训工作。三是开展公益早教活动。四是建立会议推进机制，推动早教工作向纵深发展。

　　四、主要问题

　　1．学前教育资源总体偏紧、超班额现象普遍

　　随着无锡经济社会发展带来的外来人口流入，我市适龄儿童入园需求不断扩大，从2015-2017年在园幼儿人数看，每年约增加1万名幼儿入园，即每年需要增加1万个学位，对目前我市较紧缺的资源现状来说压力不小；从常住人口看，我市近三年常住人口在650万以上缓慢增长，全市在园幼儿19万人，每十万常住人口在园幼儿2923名，与2016年度国家教育年鉴“每十万常住人口3211在园幼儿”相比有10%的相差，学前教育潜在的资源需求较大；加上2019年将是国家实施二孩政策后的首个二孩入园年度，资源紧缺的矛盾将会更加突出。

　　为了首先解决人民群众的入学需求，保证幼儿有学可上，就造成了目前我市大部分幼儿园不但规模过大，远远超过12个班，而且超班额现象普遍，班级人数即使按照江苏省相比国家标准放宽的要求来衡量，也只有80%的班级达到班额要求，如果对照国家标准衡量，则只有13%幼儿园满足要求，超班额现象说明师生比例没有达到要求，在学前教育阶段因为儿童年龄较小，需要照顾的方面较多，会一定程度的影响学龄前儿童的保教质量。

　　2．结构性矛盾加剧了资源紧张

　　学前教育资源在布局上还存在不平衡，区域之间、公办与民办之间、校际之间发展的不平衡，导致了优质资源更加紧缺和部分地区矛盾比较突出现象。一是市直属幼儿园有编制和经费保障的优势，是教育部门关心的重点，所以保教质量比其他幼儿园明显要好，客观上会加大对人民群众的吸引力和聚焦度，不利于学校之间的均衡发展。二是根据市教育局的最新统计，现有的少量学额空余，以民办或偏远的公办为主，有的区市如新吴区和江阴市基本没有空余学额。所以每到报名时除了本地户籍人口幼儿可以完全保障外，对其他人口幼儿入学就会有产权证明、社保证明等条件限制，限制了一部分外来人口的需求，限制了人民群众对学前教育就近入学的需求。

　　3．公办幼儿园比例降低、优质园比例上升缓慢

　　自2012年以来新增幼儿园以民办幼儿园为主，导致公办幼儿园比例不断下降，公办园占比由2011年的75%下降到目前的60%左右，比全省平均值低5个百分点，比相邻的常州更是低了11个百分点，根据这次满意度调查结果，其中91%的家长更愿意让孩子上公办幼儿园，家长选择幼儿园的二大主要因素为：质量好和离家近，公办园比例的不断降低，会加剧学前教育优质资源紧张的现象。近年来按照建设规划要求，新建住宅小区都要求配套建设学前教育用房，影响各级政府举办公办幼儿园积极性的主要原因是，学前教育与9年制义务教育相比地位较弱，加上学前教育编制紧张和承担每年的人员费用财政支出较大。由于公办园和民办园体制不同，办学理念也有本质区别，导致二者在保教质量上有较大差距，如全市公办园中省优质园的占比达84%，而民办园中省优质园的占比只有29%，成为制约我市优质园整体比例提升缓慢的瓶颈。

　　4．编外教师队伍不稳定、教师整体素质有待提高

　　幼儿园保教人员队伍和其他学段相比较为薄弱，编外教师队伍不稳定。全市公办幼儿园在编教师比例只有36.7%，与省教育厅要求的公办园50%的在编教师比例相比偏低，由于编外教师的收入与在编教师的差距较大，教师同工不同酬，影响了编外教师的积极性和稳定性，导致幼儿园招聘专业教师困难，同时在岗编外教师也不稳定、流动性较大，既会影响幼儿园的正常保教秩序，也会影响教师队伍的整体素质，统计到2017年的幼儿教师专业率只有73.5%，与规划“到2020年幼儿教师专业率达到85%的”目标相比差距较大。

　　5．学前教育普惠制政策落实不到位

　　普惠性民办幼儿园是指不以营利为目的，设立条件、保育教育质量达到同类公办幼儿园水平，受政府委托和资助提供学前教育服务，并比照执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。有的地区在收费上要求民办幼儿园执行普惠制政策标准，但又未与这些幼儿园签订协议认定为普惠制幼儿园，造成了在下拨生均公用经费和免除租金方面政策落实不到位，客观上压缩了普惠性民办幼儿园的生存空间，影响了普惠性民办幼儿园的发展，既拉低了我市“在公办及普惠制幼儿园就读比例”的指标，也导致了有的普惠性民办幼儿园为降低成本，出现片面扩大规模、增加班额、缩减人员和额外收费等违规行为。

　　6．专项经费的使用重点需要调整

　　市级学前教育专项经费在使用安排上，面向市区所有幼儿园内涵发展和促进学前教育示范性及引领性项目上的专项经费比例较少，2015-2017三个年度实际执行的学前教育专项经费共计6967万元，其中用于面向市区所有幼儿园内涵发展的只有四项：即新建改扩建学前教育发展引导经费、科学保教实验园（指南园）项目、0-3岁早教项目和省市游戏化项目，四项合计1170万元，占比17%，其他主要用于直属幼儿园基本建设和直属幼儿园经费，专项经费安排的重点与比例不够合理，与设区的市人民政府应当通过专项资金、奖励补助等方式，对各地发展学前教育给予支持的要求有偏离，对支持教育资源均衡配置和发挥示范引导作用不明显。

　　7．专项经费的管理有待完善

　　一是各专项经费的使用及管理规定不健全。除了支持幼儿园新建改扩建的奖补资金有明文规定外，其他项目有些没有文件，有些文件只布置工作要求不规定资金使用方向或用途，使得多数专项经费在实际使用过程中都成了公用经费的补充。而且专项经费在下拨使用时也没有设定绩效指标和考核要求，也影响了专项经费的执行和使用效果。

　　二是各专项经费安排分配的规范性和合理性有待提高。如直属幼儿园的校本培训专项，2016年2家幼儿园每家20万共计40万，2017年1家20万、另1家10万共计30万，没有按照相关文件的要求，按工资总额的一定比例或者按照各学校专职教师的人数统筹安排；2016年无锡市阳光实验幼儿园“幼儿园植物教学场所建设”项目本身就由专项经费安排200万，而2017年又以该项目改扩建金额达到200万元奖补10万元，不够合理。

　　三是专项经费的跟踪管理有待加强，如科学保教实验园（指南园）的专项资金，市教育局分2次核发给每家项目幼儿园共10万元，锡山区只下发到2家项目幼儿园各5万元，其余资金用于组织区内幼儿园正、副园长赴深圳培训学习；惠山区2017年也只下发到2家项目幼儿园各5万元，剩余5万元在今年绩效评价时才发现遗漏了，并予以立即补发。

　　四是专项经费的申报审核有待细化。在“学前教育发展引导经费”的使用上，出现了锡山区2家幼儿园2016年申请了新建奖补，2017年又申请了改扩建奖补，不符合《无锡市新建改扩建幼儿园奖补资金管理办法》文件第九条“同一项目在五年内不重复支持”的规定。

　　五、相关建议

　　1．科学规划、拓展资源

　　市教育局对学前教育资源布局要提前规划，要根据人口政策调整、经济发展状况和城镇化建设等相关因素，科学测算入园需求和供需缺口，各区县人民政府和街道（乡镇）要落实学前教育主体责任，充分利用2011年后新建成小区的配套学前教育用房，参照每1万常住人口原则上配建1所12班规模的幼儿园标准进行资源配备，满足幼儿就近入学需求。改变目前我市大部分幼儿园规模过大、超负荷运转，对照国家标准超班额比例严重的现状。同时市教育局要统一协调各区县幼儿园服务区的服务对象和招生标准要求，应按照就近入学原则科学设置服务区，做到服务区无死角，小区街道无遗漏，市直属幼儿园也应该按照就近入学的原则统一设置服务区，改善人民群众对目前招生政策的满意度。

　　2．改善学前教育发展机制

　　公办园的保教质量明显比民办园高，根据满意度调查问卷结果，有91%的幼儿家长愿意让孩子上公办幼儿园，幼儿园的发展要坚持以公办为主、民办为辅的原则，2011年以后新建成小区的配套幼儿园均应办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，对将公办园改制成民办园的，必须收回恢复成公办园，尽快达到市委、市政府《关于聚焦富民持续提高城乡居民收入水平的实施意见》（锡委发﹝2017﹞58号）中提出的：公办园要达到70%的要求。同时市教育局可以通过开展公办园与民办园结对共建工程，对未创建省优质园的民办幼儿园，至少安排1所省优质公办园予以帮扶和指导，提升民办园的办学水平，对结对共建完成创建任务的幼儿园予以资金奖补。

　　3．创新用人机制、稳定教师队伍、提高整体素质

　　在目前解决编制难度较大的情况下，要创新用人机制，积极探索幼儿教师备案制，吸引优秀教师和优秀师范毕业生安心从事幼教工作，可以借鉴新吴区的做法，通过提高备案人员的工资待遇，逐步达到同工同酬的最终目标，并落实所有保教人员的福利待遇和社会保障，解决或缓解目前幼儿园编外教师队伍不稳定、幼儿园招聘专业教师困难的现状，促进全市幼儿园教师队伍的整体素质逐步提高。

　　4．有效落实普惠性民办园的相关政策

　　省财政厅省教育厅最新文件（苏财教﹝2017﹞255号）要求，对非营利性民办幼儿园要按照公办园同等标准安排生均公用经费拨款。各级政府要有效落实普惠性民办幼儿园的相关政策，要在下拨生均公用经费和免除租金方面将政策落实到位，根据幼儿园的生均培养成本，建立合理的经费分担机制，保障普惠性民办幼儿园的日常运营。同时各级教育行政部门和普惠性民办幼儿园举办者，必须保障民办幼儿园教师，在教育科研、教师培训、专业技术职务(职称)评定、表彰奖励等方面，与公办幼儿园教师享有同等权利，在全市性示范引领项目的申报和审批上同等对待，共同促进普惠性民办幼儿园的健康发展。

　　5．理顺责任主体、调整专项经费的使用重点

　　各级地方人民政府要落实学前教育的主体责任。区县级人民政府和乡镇人民政府、街道办事处应当共同分担学前教育财政经费，加大财政性学前教育经费的投入，保证学龄前儿童人均学前教育经费、人均公用经费逐步增长；省、设区的市人民政府应当通过专项资金、奖励补助等方式，对各地发展学前教育给予支持，并向经济薄弱地区和农村倾斜。根据各级政府在学前教育主体责任的分工不同，应该将市直属幼儿园下放到所属区或街道，将市级专项经费的使用重点调整到面向市区所有幼儿园内涵发展和促进学前教育示范性及引领性项目上来。

　　6．完善专项经费的绩效管理

　　一是要建立健全各专项经费的管理办法或使用规定，明确专项经费的使用用途和核算要求，以及项目绩效要求。二是在专项经费立项审批时，要设定可以反应项目产出和成果的绩效指标和考核要求，提高专项经费的使用效果。三是要提高专项经费分配的规范性和合理性，同时提高经费项目内容的名称准确性，如“学前教育现代化提升工程项目”每年200万元，都是用来补充差额事业单位的公用经费，用上述名称不太相符。四是要加强资金的跟踪管理，及时了解基层项目单位专项资金的收支和管理情况。

　　六、其他需说明的问题

　　满意度调查情况说明：

　　本次学前教育发展引导经费绩效评价为更全面的了解学前教育在幼儿园办学、教师发展与待遇、幼儿保教质量和招生政策等各个方面的满意度及群众需求，分别设计了幼儿园教师、学生家长和社会群众三个层次的调查问卷，经汇总统计主要情况如下：（详细数据见附件满意度报告）

　　1.项目幼儿园教师总体满意率得分为79.6%情况较好，教师对幼儿园办园理念和管理、教师培训机制方面基本认同，不满意的很少，对工作环境和工资待遇的满意度有待提高，最受欢迎的教科研活动形式是经验交流和专家讲座，认为学前教育最需要解决的是教职工同工同酬问题。

　　2.项目幼儿园学生家长总体满意率得分为93.9%，情况良好。对幼儿园在办学条件、师德、保教质量、伙食和校园安全及卫生方面都比较满意；其中91%的家长更愿意让孩子上公办幼儿园，家长选择幼儿园的二大主要因素为：质量好和离家近。有75%的幼儿每天很乐意去幼儿园，92%的项目幼儿园老师经常主动向家长反馈孩子的在园情况，99%幼儿园每年会邀请家长参加开放活动，20%的项目幼儿园开设了收费的兴趣班，老师有体罚和变相体罚孩子现象很少。

　　3.社会群众满意度方面对幼儿园的招生政策满意度较低，很满意比例的只有10.79%，比较满意的比例也只有24.46%，基本满意的比例为35.97%，不满意的比例为28.78%。有64.39%的问卷参与者选择，自己或身边同事、朋友的孩子在报名幼儿园入学时有遇到困难，最终解决的有16.91%；有79.14%的问卷参与者愿意让孩子上公办幼儿园，大多数老百姓最需要的幼儿园是离家近和办学水平高。

　　 七、附件

　　1、绩效评价指标体系评分表

　　2、项目幼儿园家长满意度调查报告

　　3、项目幼儿园教师满意度调查报告

　　4、社会群众满意度调查报告

　　评价机构： 无锡东林会计师事务所有限公司
　　评价时间： 2018年4月—7月